为新时代高质量开展突发事件应对提供有力法治保障——专家谈《突发事件应对法》的首次大修
2024年6月28日，第十四届全国人大常委会第十次会议高票通过修订后的《中华人民共和国突发事件应对法》（本期主题稿件均简称为《突发事件应对法》）。这是《突发事件应对法》自2007年颁布实施以来的首次修改。
2003年，“非典”疫情暴露的种种问题让社会各界愈加重视突发事件应对工作，以“一案三制”为核心的应急管理体系建设进入快车道。应急法制是“一案三制”的重要组成部分，《突发事件应对法》的诞生也标志着我国应急法制框架的初成。
《突发事件应对法》自2007年施行以来发挥了重要作用，为一系列重大突发事件应对提供了制度保障。但是，汶川大地震、新冠肺炎疫情等巨灾大疫又带来了很多新情况新问题，修改《突发事件应对法》的呼声一直不断。从2020年有关部门启动相关工作，到今年6月三审通过，修法历时4年有余终于完成。
为更好地学习理解新修订的《突发事件应对法》，本刊记者采访了中国人民大学公法研究中心中国行政法研究所所长、中国法学会行政法学研究会顾问莫于川，中国人民大学纪检监察学院教授、应急管理跨学科交叉平台研究员林鸿潮，中国政法大学应急管理法律与政策研究基地执行主任张永理等专家学者，以及部分修法工作的参与者，查阅了立法说明、修法说明等相关文献资料，试图为读者梳理我国应急法制发展的脉络，并在此背景下分析比较《突发事件应对法》修改前后的重大变化。受占有材料的局限和记者能力水平不足的影响，本文难免疏漏之处，敬请读者谅解。
新中国成立以来，党和国家始终高度重视突发事件应对工作，突发事件应对制度体系不断健全完善，应对包括突发自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的能力不断提高，成功应对一次又一次重大突发事件，有效化解一个又一个重大安全风险，我国突发事件应对体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。
追溯我国应急法制体系建设，最早可回溯到1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中的“戒严制度”。1975年《宪法》取消了相关规定，1982年《宪法》又恢复了戒严制度。1996年《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》）的颁布实施，拉开了我国应急法制体系建设的序幕。
2003年以前，我国的应急立法处于分散状态，这与我国当时实行的应急管理体制是对应的。长期以来，我国一直实行部门分工负责为主、议事协调机构和部际联席会议负责协调的应急管理体制。在法律体系上，基本上也是按照突发事件的类型和负责部门分别立法，形成了一类事件制定一部法规，并主要由一个部门负责应对的体制和法律对应关系，缺乏综合应对和统筹协调的理念和相应的制度设计。
2003年“非典”疫情将这种“一事一法”立法方式的缺陷暴露无遗。“非典”疫情虽然表现为一个突发公共卫生事件，但其应对工作却不仅仅涉及主管的卫生部门，而是广泛涉及交通、公安、教育、民航、民政、市场监管、商务等部门和广大基层政府，需要通过政府发挥综合协调作用才能有效应对。
2006年6月24日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议所作的《关于〈中华人民共和国突发事件应对法（草案）〉的说明》对“非典”疫情应对中暴露出来的主要问题进行了总结：一是应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。三是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。
为了应对“非典”疫情，国务院仅用1个月左右的时间就制定了《突发公共卫生事件应急条例》，全国人大常委会修订了《传染病防治法》，地方政府也及时出台了一系列地方立法，用于保证“非典”危机应对中的资源调配、政令畅通和正常生产、生活秩序的恢复。
彼时，亟须制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律已成为社会各界的共识。一方面法律能够保证应急机制的有序运行，为行政紧急权力的行使提供支撑，另一方面法律能够在公共紧急情况下提供制度约束，通过规定法律后果保证公共部门的权责统一，通过规定保障性措施保证公民在危机应对中的基本权利。
2003年之后，以“一案三制”为核心的应急管理体系开始形成，应急法制的基本框架逐步建立。值得关注的是，因为《宪法》和《戒严法》规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，实践中很少适用，2004年我国《宪法修正案》将1982年《宪法》第八十九条国务院职权中的“戒严”修改为“紧急状态”。其实，《突发事件应对法》最初也是以《紧急状态法》的名称列入第十届全国人大常委会立法规划的。
自2003年5月起，国务院法制办成立起草领导小组，着手研究起草工作，先后委托两所高等院校和一个省级人民政府法制办进行研究并起草建议稿，重点研究了美、俄、德、意、日等十多个国家应对突发事件的法律制度，举办了两次国际研讨会，并多次赴地方调研。《突发事件应对法》的征求意见稿和草案起草后也多次征求各方面意见，并会同国务院办公厅应急预案工作小组就草案与应急预案协调、衔接的问题反复进行研究。
2005年3月，国务院第83次常务会议讨论了草案。根据常务会议精神，起草单位对草案作了进一步修改、完善，就修改的有关内容向全国人大法律委、全国人大常委会法工委作了汇报，并将法名改为《突发事件应对法》，再次赴有关地方调研，征求有关地方、国务院有关部门和专家学者的意见。经过两年多的反复研究、论证，广泛征求意见，数易其稿，形成了《突发事件应对法》草案。草案经2006年5月31日国务院第138次常务会议讨论通过。《突发事件应对法》由第十届全国人大常委会第二十九次会议于2007年8月30日审议通过，自同年11月1日起施行。
《突发事件应对法》的颁布实施，可以说是我国突发事件应对工作不断成熟的经验总结，也是我国应急法律制度走向法制统一的标志。该法施行以来，对于预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对管理活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、生态环境安全和社会秩序发挥了重要作用，为取得抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果提供了制度保障。
2008年“5·12”汶川大地震之后，人们开始普遍意识到，《突发事件应对法》在新型、重大、复合、非常规突发事件的考验和冲击之下暴露出了一系列缺点和不足，远远不能满足突发事件管理的新需求。
2008年5月22日，第十一届全国人大常委会举行第四次委员长会议，听取国务院关于汶川大地震抢险及救灾工作情况的汇报。时任第十一届全国人大常委会委员长吴邦国指出，要“及时总结经验，研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性，为抗震救灾和应对突发事件提供更加有力的法律保障”。
2009年，中国社会科学院法学研究所研究员、《突发事件应对法》起草小组成员莫纪宏，清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长、《突发事件应对法》起草工作专家于安都撰文分析了《突发事件应对法》的可操作性问题，与应急预案之间的协调统一问题，等等。
同时，以中国政法大学时任副校长马怀德为代表的专家学者也提出了修改《突发事件应对法》的建议，指出现行应急法制存在组织体系不够健全，无法整合各类应急资源；社会和市场力量参与突发事件应对的制度保障不足；对应急预案的编制和演练要求不够明确；应急资金、救援队伍、物资储备、宣教演练等事前准备工作缺乏保障性措施；事后恢复与重建缺乏系统的制度安排。
令人遗憾的是，《突发事件应对法》并没有在该次契机中进行修订。但从那时起，我国更加重视对应急法制体系的完善，针对地震等重大突发事件应对及灾害管理中出现的立法空白进行了密集的立法活动。地方人大常委会和地方政府也纷纷颁布适用于本行政区域的地方性法规、地方政府规章。据张永理统计，从2008年5月到2018年7月，共有22个省份出台了《突发事件应对法》省级实施办法或应对条例。河南省也曾在2017年12月公布了应对条例草案征求意见稿。此外，四川省阿坝州和广东省潮州市也出台了地市级层面的突发事件应对条例和突发事件应对规定。
党的十八大以来，习近平总书记站在统筹发展与安全、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，创造性地提出总体国家安全观，就防范风险挑战、应对突发事件作出了一系列重要论述，为突发事件应对工作提供了根本遵循。
突发事件应对理念正发生着深刻变革，人民群众对突发事件应对水平和质量的期待不断提高，党中央对突发事件应对工作作出更高标准的部署要求。特别是2018年，在深化党和国家机构改革中，党中央决定组建应急管理部和国家综合性消防救援队伍，对我国应急管理体制实现了系统性、整体性重构。为了适应新形势新任务，与时俱进全面修订《突发事件应对法》成为必然，以求积极回应实践需求，更好满足人民需要，为新时代高质量开展突发事件应对工作提供有力法治保障。
2020年3月26日，第十三届全国人大常委会召开强化公共卫生法治保障立法修法工作座谈会。时任第十三届全国人大常委会委员长栗战书指出，新冠肺炎疫情暴露了现有法律存在一些短板和不足，法律需要根据时代和实践的发展与时俱进，更好适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。他强调，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强和完善公共卫生领域立法修法工作，把习近平总书记关于强化公共卫生法治保障的重要指示精神和党中央的决策部署落到实处。
2020年6月，《国务院2020年立法工作计划》发布。工作计划明确：“为健全国家公共卫生应急管理体系、强化公共卫生法治保障，保护人民群众生命安全和身体健康，着力完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。提请全国人大常委会审议国境卫生检疫法修订草案、传染病防治法修订草案、突发事件应对法修订草案。”突发事件应对法修订草案（司法部组织起草）是当年拟提请全国人大常委会审议的16件法律案之一。
2021年12月，突发事件应对管理法草案由国务院提请第十三届全国人大常委会第三十二次会议进行初次审议。此时提交的草案名称已变更为“突发事件应对管理法草案”。草案还对体例结构及条文顺序进行了调整，新增“管理体制”一章。草案修订的主要内容包括理顺突发事件应对管理工作领导和管理体制、畅通信息报送和发布渠道、完善应急保障制度、加强突发事件应对管理能力建设、充分发挥社会力量作用、保障社会各主体合法权益等。
初次审议后，全国人大常委会法工委将草案印发部分省（自治区、直辖市）人大、中央有关部门、基层立法联系点、部分高等院校和研究机构征求意见；在中国人大网公布草案全文，征求社会公众意见。宪法和法律委员会、社会建设委员会、法制工作委员会召开座谈会，听取中央有关部门、专家学者、全国人大代表的意见。宪法和法律委员会、法制工作委员会到河南、广东、湖北、黑龙江、内蒙古等地及有关部门和单位进行调研。
2023年12月，突发事件应对管理法草案提请第十四届全国人大常委会第七次会议二次审议。据全国人大常委会法工委发言人臧铁伟介绍，草案二次审议稿主要修改包括：一是，按照本法作为突发事件应对基础性、综合性法律的定位，处理好有关法律之间的适用和衔接问题。二是，完善突发事件应对管理应当坚持的原则和理念，完善应急指挥体制和应急指挥机构，明确应急预案的制定修改要求，完善突发事件报告制度、应急响应制度，规定协同应对机制。三是，完善信息发布和新闻采访报道制度，明确发布预警的内容及渠道。四是，加强应急能力建设，完善应急救援物资等的储备、运输、保障制度，发挥社会力量参与突发事件应对的积极作用。五是，加强突发事件应对管理中的权利保障，完善对特殊群体的优先保护、公民个人信息保护，规定紧急情况下群众开展自救互救。六是，完善相关法律责任规定。
12月25日至29日，第十四届全国人大常委会第七次会议对突发事件应对管理法草案进行了二次审议。会议听取了宪法和法律委员会副主任委员黄明作的关于突发事件应对管理法草案修改情况的汇报。草案二审稿完善突发事件应对管理应当坚持的原则和理念，完善有关管理与指挥体制的规定；完善突发事件报告、预警、信息发布和新闻报道方面的规定等。
这次会议闭幕后，全国人大常委会法工委将草案二次审议稿全文在中国人大网公布，征求社会公众意见，并到山东、江苏、上海等地及有关单位进行调研。宪法和法律委员会于2024年5月31日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。
6月17日，全国人大常委会法工委召开会议，邀请有关部门、协会、企业、基层立法联系点和专家学者等就草案中主要制度规范的可行性、法律的出台时机、实施效果和可能出现的问题等进行评估。
6月18日，宪法和法律委员会召开会议，再次进行了审议。这次审议时提出了修改法律名称的建议——继续保留“突发事件应对法”的法律名称，并对草案条文中“应对管理”的表述，区别情况作出相应技术处理。6月25日，宪法和法律委员会提请全国人大常委会审议通过。
6月28日，第十四届全国人大常委会第十次会议高票通过修订后的《中华人民共和国突发事件应对法》。
接受采访的专家都表示，这次《突发事件应对法》修法的变化很大，亮点很多。林鸿潮深度参与了这次修法工作，先后多次参加全国人大常委会和司法部召开的修法座谈会。他表示，这次采取的是全面修订而非修正案的方式，修改幅度很大，涉及原来的绝大多数条文，新增了超过50%的新条文。此次修订既总结了该法施行以来我国应急管理领域的实践经验，特别是巩固了2018年以来机构改革的主要成果，又凝练了新冠疫情防控中形成的社会共识，注重平衡“应急”和“法治”两种价值，较好地引领了我国应急法治体系的升级迭代。
应急管理是2018年党和国家机构改革的重点领域之一，但是，机构改革及其带动下的很多机制创新成果没有及时在法律上得到确认，一定程度上制约了“改革红利”的释放。此次修法补上了这一短板，很多重要的改革成果都得到了反映。例如，在继续强调各级人民政府作为突发事件应对行政领导机关的基础上，突出了专业部门、特别是应急管理部门履行日常职责的重要性，规定应急管理部门和卫生健康、公安等部门应当在各自职责范围内做好工作，明确了应急管理部门指导应急预案体系建设、应急避难场所建设等综合性职能。
张永理认为，这次修法最大的变化是2007年《突发事件应对法》第四条用“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”这22个字来描述国家应急管理体制。而在修订后的《突发事件应对法》中调整为“两体系两体制”——应急管理治理体系、工作体系、领导体制、管理体制。这就把突发事件应对工作细化了。特别是在第一章总则第四条“治理体系”中强调要完善法治保障，在全文强调了突发事件应对工作的合法性审查和备案的工作流程，这就是以法律的确定性来应对突发事件的不确定性。
在工作原则方面上，2007年《突发事件应对法》在第五条提出了“预防为主、预防与应急相结合”一条原则。而修订后的《突发事件应对法》第五条则提出了“应当坚持总体国家安全观，统筹发展与安全；坚持人民至上、生命至上；坚持依法科学应对，尊重和保障人权；坚持预防为主、预防与应急相结合”四条原则，从宏观到微观，体现了这些年突发事件应对工作理论和实践的发展。
莫于川参与了2007年《突发事件应对法》起草工作，他曾留有一个遗憾，在这次修订中欣见得到弥补。2007年《突发事件应对法》第六十一条第二款规定“受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施”。实际上，在《突发事件应对法》起草过程中，曾设计专门条款规定“心理干预”的内容，以全面保障受突发事件影响的各类人群身心健康，然而也有意见认为此概念和条款太专业，没有必要写入草案，结果关于“心理干预”专门条款多次写入又被删去，正式法律文件中最终没能保留，仅在《突发事件应对法》第六十一条第二款写了“抚慰”二字代替，算是保留了一种善后工作计划类型，但这与专门条款进行法律调整的促进作用和规范力度是很不一样的。这是当年令莫于川非常遗憾的一件事，还被他写进了《中华人民共和国突发事件应对法释义》一书的后记里。
而修订后的《突发事件应对法》第八十一条规定：“国家采取措施，加强心理健康服务体系和人才队伍建设，支持引导心理健康服务人员和社会工作者对受突发事件影响的各类人群开展心理健康教育、心理评估、心理疏导、心理危机干预、心理行为问题诊治等心理援助工作。”莫于川表示，突发事件发生以后，对相关人群的心理干预机制的必要性有目共睹，在当下也形成了社会共识。日前发布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》第52条（健全社会治理体系）专门规定了要“健全社会心理服务体系和危机干预机制”。心理干预的专业性很强，有了第八十一条的规定，人才培养、工作开展就有了专门依据。
北京市门头沟区应急管理局副局长刘振彭自2006年起就在门头沟区政府应急办工作，2018年随着机构改革来到区应急管理局工作，算得上是一位“老应急”。他作为北京市的代表参加了6月17日的评估会。修订草案规定，突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，应当停止执行相关应急处置措施，尽快恢复社会秩序。刘振彭根据自己的工作实践，在会上发言时脱稿提了一条意见，就是有向社会宣布启动应急响应的程序，也应当履行向社会宣布解除应急响应的程序。统一响应、统一解除、步调一致，这样能够形成应急管理工作闭环，也能更好的形成合力、依法行政。修订后的《突发事件应对法》全文发布时，刘振彭发现《突发事件应对法》第八十六条明确规定“突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当宣布解除应急响应”，他感到非常欣慰。
林鸿潮说，在审议通过上会前再对法律条文进行较大修改的情况并不常见，“向社会宣布解除应急响应”这条意见的吸纳是这次《突发事件应对法》修订“开门立法”的生动体现。这次修法也为破解一些基层反应强烈、长期困扰应急管理实践的难题提供了法律依据。比如，规定在有关突发事件应对不力的情形中，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分，要综合考虑突发事件发生的原因、后果、应对处置中的客观条件、行为人过错等因素。这有利于科学、精确界定突发事件应对中公职人员的责任，改变一些地方在应急管理领域问责失准、问责失度、问责失范甚至滥用问责的错误倾向，从而形成公平合理、不枉不纵、宽严相济的责任追究体系，也符合新修订的《中国共产党纪律处分条例》中“滥用问责”也是违纪的精神。
说到“开门立法”还有一个例子就是法律名称的几次变动。莫于川说，这部法律起草之初采用的是《紧急状态法》这个名称，中途也曾采用《突发事件应对与紧急状态处置法》。随着研究的深入，他主持的中国人民大学公法研究中心课题组于2005年1月向起草机关专门提出专项报告，建议将这部法律的名称改为《突发事件应对法》，理由是紧急状态的宣告、措施与实施等等实际上只是应对突发事件的某些机制和方法，特别是草案中规定紧急状态的许多条款后被大量删去的情况下，仍将这部法律命名为《紧急状态法》恐怕将无法涵盖对突发事件的预防以及对突发事件的一般应对等内容，将造成法律名称与法律主要内容之间的名实不副，并给部分条款的起草带来立法技术上的困难。这一意见得到了采纳。2007年《突发事件应对法》关于紧急状态的相关内容，最后只保留了第六十九条予以概括调整和紧急立法授权，而且此条款在这次修订过程中经过反复讨论得以保留（第一百零三条）。在这次修订过程中，名称曾修改为《突发事件应对管理法》，而在二次审议后，有关单位听取全国人大常委会委员、部门、地方、专家和社会公众的意见，调整为继续使用现有法律名称。
莫于川表示，去掉管理两个字，体现了立法思路从政府管理向政府治理和社会治理的转变，这样能够更好发挥立法在协调政社关系和社会关系、规范各方行为、保障人民权益等方面的作用，体现了立法的科学化、民主化。习近平新时代中国特色社会主义思想关于突发事件应对工作的精髓就是全民应对和全过程应对，因此突发事件应对法应该理解为一部共同治理法，这才能更好体现习近平法治思想之应急法治观。