《自治区党委办公厅 政府办公厅关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的实施意见》解读

一、《实施意见》起草背景

2022年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》。梁言顺书记、张雨浦主席、陈春平常务副主席就抓好《意见》宣传贯彻，相继作出批示，要求进一步强化工作机制，提高防灭综合能力。制定我区《实施意见》，既是落实国家相关政策的迫切要求，也是落实自治区党委政府领导批示要求的实际举措。《实施意见》的出台，着眼全局，从自治区层面对我区森林草原防灭火工作进行顶层再设计、要求再明确、任务再部署，为实现宁夏森林草原防灭火未来五年及今后更长一段时间的目标提供强有力的政策支撑。

自治区应急管理厅牵头起草完成《实施意见》后，邀请自治区林草、公安、应急等森林草原防灭火行业专家，对《实施意见》的科学性、可行性和操作性进行研究论证，先后两次征求自治区森林草原防灭火指挥部成员单位，各市县（区）、宁东森林草原防灭火指挥部等单位意见，通过司法厅合法性审查，完成重大决策咨询论证和社会稳定风险评估。6月27日，自治区党委办公厅 政府办公厅正式印发《关于加强新形势下森林草原防灭火工作的实施意见》。《实施意见》共包含10部分、35条具体内容。

二、出台《实施意见》的重要意义

（一）适应森林草原防灭火工作的新体制、新机制。自2018年党和国家机构改革后，我国森林草原防灭火工作体制机制发生重大变化。2019年2月，自治区森林草原防灭火指挥部由自治区林草局转隶至应急管理厅，森林草原防灭火工作出现了许多新情况、新问题，原有的政策已经不能完全满足我区新形势下森林草原防灭火工作的发展需要。《实施意见》明确了我区森林草原防灭火工作在新体制、新机制、新要求下的指导思想，一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。森林草原防灭火工作坚持党的领导、属地负责，必须牢牢把握坚持党的领导这一根本原则，一如既往坚持地方政府行政首长负责制。二是牢固树立以人民为中心的发展思想，把保护人民群众和灭火人员生命安全放在最高位置，在原有的“预防为主、积极消灭”工作方针基础上，增加“生命至上、安全第一”。三是加强部门协作。各级森防指办公室、应急管理、林草、气象、文旅、公安等部门各司其职，形成齐抓共管、联防联治整体合力。

（二）适应森林草原防灭火工作的新挑战、新要求。近年来，随着生态恢复，我区林下可燃物载量逐年增加，人为活动频繁，发生重特大森林火灾的可能性也在逐年增大，对森林草原防灭火工作提出了全新的挑战。2021年8月，青铜峡鸟岛发生火灾，打破了很多人“非防火期无火灾”的惯性思维，为我们敲响了警钟。《实施意见》是在针对当前极端天气频发、可燃物载量逐年增加、火源管控难度进一步加大的形势下，我区积极应对森林草原火灾风险的有力举措，首次全面系统梳理了新形势下森林草原防灭火工作的基本要求和政策措施，是贯彻落实国家《意见》的一项重大举措，是对森林草原防灭火工作发展作出的全面谋划，对加快推进森林草原防灭火工作现代化具有十分重要的意义。

（三）适应森林草原防灭火工作的新发展、新局面。我区是未驻防国家森林消防队伍的12个省（自治区）之一，在森林草原防灭火基础设施建设、队伍建设、装备配备上距离发达省区还有距离。《实施意见》首次明确了科技在我区森林草原防灭火工作中的重要引领地位、重要作用和发展方向，提出了强化科技支撑，提升信息化水平，加快装备体系建设、完善航空护林体系建设等，对加快大数据、物联网、区块链、人工智能等信息技术的深度应用，普及应用防火码、“互联网+防火”等防控手段，实现信息共享、互联互通，加强森林草原防灭火科技信息化建设科技信息化具有重要指导意义。

三、《实施意见》的总体要求

《实施意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的二十大精神，按照自治区第十三次党代会部署要求，坚持“预防为主、积极消灭、生命至上、安全第一”工作方针，全面推进防灭火工作一体化，持续优化体制机制，压紧压实防控责任，深化源头治理，加强基础建设，推动科技创新，提升队伍能力，大力提升火灾综合防控能力和扑救水平，全力以赴防范化解森林草原火灾风险、有效预防森林草原火灾事故，坚决保障人民群众生命财产安全和国家生态安全。

《实施意见》自始至终贯彻中国特色社会主义“五位一体”总体布局，落实习近平总书记提出的“绿水青山是水库、粮库、钱库、碳库”的重要指示精神，是做好当前及今后一个时间段我区森林草原防灭火各项工作的重要依据。

四、《实施意见》的特点

（一）首次在我区森林草原防灭火领域提出“安全建设”概念。《实施意见》将安全工作贯穿于防灭火工作始终，强调要抓实安全建设，“把保护人民群众和扑火人员生命安全放在第一位”，指出“让专业的人干专业的事，让懂打火、会指挥的人领导防灭火工作”；提出加强指挥员队伍建设，完善考核评估制度，探索建立灭火指挥员持证上岗制度，建立指挥员培训机制，坚决杜绝群死群伤，坚决守住生命安全“底线红线”。此外，《实施意见》提出，要统筹规划森林草原防灭火基础设施建设，加强重要基础设施建设，加强防火路网、防火隔离带建设，重点加强以水灭火水系建设，不断强化森林草原防灭火“安全建设”。

（二）将法治思维、法治理念、法治方式贯穿各环节全过程

一是将“坚持依法治理、从严管控”作为森林草原防灭火总体工作要求，强调要把法治建设作为重要保障，持续提高全民防火意识和法治观念。二是将建立健全法规制度摆到重要位置，要求完善防灭火法律法规，研究出台自治区森林草原防灭火工作责任相关制度、专业消防队伍管理配套制度、装备使用管理制度，完善防灭火工作监督、检查、考评和火灾调查评估等制度。三是加大执法和追责问责力度，要求提高执法队伍素质能力，依法查处违法违规行为，提高火案侦破效率；健全火灾责任追究制度，培育森林草原火灾调查评估司法鉴定机构，严肃追究火灾肇事者法律责任，对防灭火工作中失职失责，造成严重后果或者恶劣影响的，依规依纪依法追究地方党委和政府、有关部门、经营单位及有关人员的责任。

（三）提出全面推进防灭火一体化的工作思路。《实施意见》重点强调预防工作。一是明确“预防为主”的基础地位。在工作要求上，提出“坚持预防为主、防救结合，把预防工作放在首位”；在工作目标上，提出到2025年，实现森林草原防灭火工作重心向关口前移、源头管控纵深拓展。二是筑牢人民防线，强调提高全民防火意识，坚持不懈培养群众防火意识，推进宣传教育常态化、全覆盖，突出对重点时段、重点地区、重点人群的宣传教育。三是落实常态化火源管控，要求严格落实用火审批、防火检查、日常巡护等常态化管控手段，安全高效处理早期火情。四是加强火灾风险隐患排查整治，要求深入开展重大火险隐患排查整治，建立隐患台账及责任清单，实行销号整治。五是加强防火基础设施建设，提出探索实施生态防火工程建设，因地制宜加强森林草原防火阻隔系统和防火道系统建设。六是强调深化部门协作，强化多级联动，完善风险研判、滚动会商、预警发布等机制，进一步推进森林草原防灭火工作一体化发展。

五、《实施意见》的主要任务

（一）补齐林区路网、队伍装备、应急通信等短板弱项

《实施意见》提出，必须坚持五条工作要求：一是坚持党的领导、属地负责；二是坚持安全第一，预防为主；三是坚持建强基础、补齐短板，要把各项基础能力建设工作作为重中之重、根本大计、长远之计，逐步补齐林区路网、队伍装备、应急通信等短板弱项；四是坚持依法治理、从严管控，特别强调依法治火，突出一个“严”字；五是坚持科技引领、创新驱动，强调科学技术在防灭火工作中的引领地位，要把创新发展作为驱动力。

具体而言，《实施意见》提出，到2025年实现“六个纵深拓展”，分别为：一是工作重心向关口前移、源头管控纵深拓展，坚持把工作重心放到源头治理上；二是治理方式向强化群防群治、依法严格管理纵深拓展，动员全社会力量广泛参与森林草原防火各项工作，严格落实各方面管控措施；三是防控手段向信息主导、多维并举纵深拓展，四是基础建设向科学统筹规划、不断提升质效纵深拓展，统筹推进各项基础设施建设，从根本上提升对森林草原火灾的防控能力；五是火灾扑救向推广以水灭火、强化空地一体纵深拓展，大力推广以水灭火，进一步加强空中力量、优化空地配合，减少人火直接对抗；六是安全建设向注重抓在平时、关键严在战时纵深拓展，把安全要求贯穿到防灭火工作全过程、各方面，强调生命至上、安全第一。到2023年，全区森林火灾受害率控制在0.9‰以内，草原火灾受害率控制在2‰以内，全民防火意识和法治观念持续提高，综合防控水平全面提升。

（二）加强国家综合性消防队伍建设，建强建好专业力量

近年来，我区森林草原火灾防控形势日趋严峻。受传统习俗和多种经营活动影响，野外用火增多，森林防火难度不断加大。面对严峻形势，《实施意见》提出要加强国家综合性消防救援力量建设，加强专业灭火队伍建设。一是自治区各级国家综合性消防救援队伍要持续推进森林草原防灭火核心能力建设，深入开展森林草原防灭火业务研究，常态开展实战化训练和演练，加快形成“固守重点、因险前置、区域联动、全域救援”的布防格局；二是探索建立森林草原灭火指挥员持证上岗制度，组织县（区）级和基层灭火指挥员岗前培训并组织考核。各市县（区）固定专职指挥，在火灾扑救中协助总指挥研判火场火情、组织调动队伍、提出扑火方案。三是加强地方专业防灭火队伍建设，西夏区、灵武市、盐池县、同心县等森林一级火险区，以建设标准化、管理规范化、装备机械化为重点，依托森林防火应急能力建设项目，建设专业森林草原消防队伍。2021年以来，应急管理厅在争取国家预算内投资项目上做了大量工作，我带着防火处负责同志多次协调应急部、发改委，前前后后争取了6200余万资金，建成西夏区、灵武市两处森林消防队伍，盐池、同心两处正在筹建，预计年底交付投入使用。以后我们还是要依托项目建设，争取在国家一级火险区全覆盖建立森林消防专业队伍。四是依托科技赋能，催生新质战斗力。近年来，国家加快更新换代灭火装备，配备新型特种装备，有力促进了队伍提升灭火能力。我们宁夏也要紧跟步伐，下一步，我们要向科技要战斗力，向发达地区学习，积极探索信息化、智能化灭火技术融合发展路径，推进队伍战斗力的生成和发展。五是强化提升专业指挥水平，最大限度降低灭火安全风险，紧盯灭火行动各环节，严格要求队伍做好安全防护，科学稳妥扑救，确保灭火行动安全高效。

（三）加强预警预报，提升火灾早期预判处置能力

目前，我区森林草原火情监测主要借助卫星监测、林区瞭望塔台、视频监控系统、地面巡护等方式开展。《实施意见》对进一步加强预警预报、提升火灾早期预判处置能力提出了要求。一是制定应对重特大森林草原火灾专项预案，根据形势及时动态更新；二是动态精准研判。落实常规研判、专题研判、滚动研判机制，坚持中长期预测和短临预报，及时下发专项预测通知，适时发布高森林火险、大风天气提示等预警信息，跟进响应措施。三是强化源头治理。协同林草、公安等部门持续开展森林草原火灾隐患排查整治和查处违规用火行为专项行动，依托自治区党委“四防”督查推进森林草原火灾隐患查改督销，并组织“回头看”；指导五市及宁东森防办、自治区森防指有关成员单位深入开展防火宣传教育、案例警示等活动，鼓励群众积极参与防火工作。四是提升基础能力。重点加强我区林火阻隔系统、防火道、蓄水池、停机坪和应急通信等方面的基础设施建设，科学布局防灭火物资储备，完善跨部门跨地区联防联控物资调配工作机制，推动地方专业队伍、空中巡护力量建设。

（四）优化灭火指挥通信系统，提升信息化水平

我区的森林草原防灭火工作信息化水平相比较发达省市还有一定差距，区、市、县三级森防指成员单位，特别是应急、林草、文化旅游等重点行业部门防火指挥中心设备兼容性差，建设标准不统一，各指挥机构未能实现有效互联互通。《实施意见》对森林草原防灭火科技信息化建设提出了要求：一是将“坚持科技引领、创新驱动”作为森林草原防灭火工作要求，明确了科技在森林草原防灭火工作中的重要引领地位、重要作用和发展方向。二是强化科技基础理论研究和应用，提出要整合高校和林草科研院所优势，深化林火行为、大火巨灾成灾机理等方面基础理论和课题研究，形成一批实用、轻简、易操作、好推广等森林草原防灭火技术手段和理论成果，提升科技赋能的质量效益。三是提升信息化水平，充分利用信息化技术，积极推广应用大数据、物联网、云计算等手段，开展“互联网+防火”模式，推行“防火码”登记和“一张图””管理。研究探索以5G为支撑的森林草原防火智能化监测预警方法手段，为各地健全完善智能化监测预警体系积累经验，突出以水灭火、航空灭火、个人防护等装备建设，推广应用高科技防灭火装备。

（五）加强防灭火基础设施建设

基础设施是防灭火工作的硬实力。《实施意见》在总体要求中强调“坚持建强基础、补齐短板，把基础设施作为有力支撑”，将“基础建设向科学统筹规划、不断提质增效纵深拓展”作为五个主要目标之一，充分表明加强防灭火基础设施建设的极端重要性。《实施意见》坚持规划先行，对科学规范开展基础设施建设进行了系统安排，特别是对“四同步”进行专门强调，即林区各类工程建设要同步规划、同步设计、同步施工、同步验收防灭火设施。这是对防灭火基础设施建设科学化、法治化的要求，可最大限度发挥基础设施作用和防护效能，也是压实地方党委政府、行业管理部门和经营单位防火责任的重要举措。

《实施意见》坚持系统观念，强调坚持新建与改造相结合，着眼网格化治理，在充分利用自然阻隔带的基础上，因地制宜构建自然阻隔带、工程阻隔带和生物阻隔带为一体的森林草原防火阻隔系统，防止单打一，提高阻隔综合效率。

近年来，中央和地方不断加大森林草原防灭火投资力度，基础设施建设取得一定成效。但是，由于历史欠账较多，基础设施薄弱一直是我区森林草原防灭火工作中的突出短板，主要体现在林区防火路网密度低、瞭望监控覆盖率低、林火阻隔网络不健全等方面。我区林区阻隔网密度为0.85米/公顷，林区路网密度为1.68米/公顷，距离全国林区阻隔网密度为3.7米/公顷，林区路网密度为1.8米/公顷还有较大差距。《实施意见》的出台，在项目立项、资金支持、政策导向、规划统筹上为我们下一步加大投入，突出重点，尽快补齐短板，扎实推进森林草原防灭火基础设施建设提供了遵循。

（六）充分发挥林长制“指挥棒”作用

林长制是林草部门发挥行业主管部门优势、压实林草管护责任的一项有力措施。《实施意见》指出，林草部门作为森林草原主管部门，在做好森林草原防灭火工作上需要发挥以下几点作用：

一是全力推动关口前移。要加强与气象、文旅等部门联动，研判分析火险形势，及时发布高火险预警，充分做好有效防范化解大火巨灾风险和多点同时暴发火灾的各项准备，特别是对敏感、易失控地区采取超常规措施，关键时期要下沉乡镇、村组、林场一线，全力做好防火于未“燃”。

二是切实强化责任落实。充分发挥林长制“指挥棒”作用，及时向火险形势严峻地方林长发建议函、提示函、警示函，推动总林长发布林长令、专项部署防火工作和开展林长巡林等活动，推动各级各部门把防灭火工作摆到更加重要位置。

三是深入排查火险隐患。联合公安、电力等部门扎实开展森林草原火灾隐患排查整治和查处违规用火行为、林区输配电线路整治等专项行动，明确责任、时限和整改目标，实行销号管理，引导建立违法违规野外用火举报奖励机制。充分发挥林草部门林业工作站、生态护林员的作用，持续加大对重点国有林场和各类自然保护地的巡护力度。

四是强化火情早期处理。大力推动国有林场、各类自然保护地、风景名胜区建立专业半专业队伍，强化以水灭火和个人防护装备配备，针对重点时段、特殊时期采取靠前驻防、携装巡护。

五是大力开展防火宣传。将防火宣传作为战略任务，在关键时段集中开展主题宣传活动，大力营造全民防火氛围，积极开展火灾典型案例宣传，发挥警示震慑作用，努力减少人为火灾发生。

 实施意见原文：http://nxyjglt.nx.gov.cn/xxgk/fdzdgknr/jcgk/yjgl/202307/t20230725_4193352.html